[ ORIGINAL ARTICLE ]

Journal of Environmental Science International - Vol. 33, No. 6, pp.403-415

ISSN: 1225-4517 (Print) 2287-3503 (Online)

Print publication date 30 Jun 2024

Received 19 Apr 2024 Revised 17 May 2024 Accepted 20 May 2024

DOI: https://doi.org/10.5322/JESI.2024.33.6.403

국토계획과 환경계획 수립과정의 통합적 연동체계에 대한 연구

윤호정 ; 염성진¹⁾^{, *}

한경국립대학교 응용자원환경학과 응용자원환경학전공
1)한경국립대학교 식물자원조경학부 조경학전공

A Study on the Integration System between National Land Planning and Environmental Planning Process

Ho-Jung Yoon ; Sung-Jin Yeom¹⁾^{, *}

Dept of Applied Resource and Environment, Faculty of Applied Resource and Environment, Hankyong National University, Anseong 17579, Korea
1)Dept of Landscape Architecture, Faculty of Plant Science and Landscape Architecture, Hankyong National University, Anseong 17579, Korea

Correspondence to: ^*Sung-Jin Yeom, Dept of Landscape Architecture, Faculty of Plant Science and Landscape Architecture, Hankyong National University, Anseong 17579, Korea Phone：+82-31-670-5217 E-mail： ysj@hknu.ac.kr

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Abstract

Since the great acceleration, the emergence of the sustainable development concept amid the conflict between economic growth and the preservation of the natural environment is at a time when an efficient land-environmental plan integration system is needed to achieve a smart balance between development and conservation. Although preceding studies have been conducted domestically and internationally on various aspects, the operating system has not been implemented effectively. In this study, the policy concept of environmental policy integration, the current status of integrated management of land-environmental plans in South Korea, and related literature studies were reviewed to derive overall complementary points. In addition, the review was carried out by reorganizing the domestic urban planning legal-based system and the environmental legal-based system according to the same hierarchy to promote an effective integration system, and in foreign cases, the establishment of spatial and environmental plans in Germany and Japan was typically considered to derive implications for the establishment of an efficient interconnection system for the integrated management of domestic land-environmental plans in the future.

Keywords:

Land-environmental planning system, Environmental policy integration, Sustainable development

1. 서 론

경제활동이 급성장하면서 환경부하가 비약적으로 늘어난 대가속시대(great acceleration)를 거쳐 인간의 활동으로 지구의 자연환경에 유의미한 변화를 초래한 시기인 인신세(anthropocentric)에 도달하였다(Saito, 2022). 국제사회는 ‘경제성장’과 ‘자연환경 보전’이라는 상충 속에서 1992년 리우 환경선언(Rio earth charter)을 계기로 경제성장과 자연환경의 입장을 통합해서 이해해야 한다는 지속가능발전 개념이 제시된 후, 친환경적 국토·도시 관리를 위한 본격적인 움직임이 일어났다(Kim, 2020). 지속가능발전 이념에 있어 브룬틀란(The Brundtland)에서는 인간의 활동과 환경보호 사이의 다양한 균형과 세대 간의 형평성을 강조하였으며(Wu, 2013), 스톡홀롬센터(The Stockholm Resilience Centre)에서는 사회권, 경제권, 생물권이 별개의 부문이 아니라 경제권과 사회권이 생물권의 일부임을 개념적으로 정의하고 있다. 이러한 지속가능발전 이념을 실현하고자 국제적으로 ‘개발’과 ‘보전’에 대한 모순 사이에서 효율적인 공간계획 수립에 대한 거버넌스 모델 혹은 운영수단인 평가지표 개발 등 다양한 측면에서 연구가 선행되고 있다.

독일, 네덜란드 등의 유럽에서는 공간계획과 환경계획을 동등한 위계에서 상호 연계하여 수립하거나, 법정계획과 비법정계획의 수립을 통해 통합관리를 시도하고 있으며, 일본에서는 환경계획을 국토계획에 내재화하여 친환경적 국토계획을 노력하고 있다. 국내에서는 국토 혹은 환경의 계획을 수립하는데 있어 각 부문 내 위계에 따라 수립하거나 필요시 법안제시를 통해 시행하였으나, 오늘날 국토-환경계획의 통합관리를 추진하고자 「국토계획 및 환경보전계획의 통합관리에 관한 공동훈령」(이하, 「국토·환경 통합관리 공동훈령」)을 제정하여 법제도적 기반 근거를 마련하였다. 이렇듯 현대사회에서는 환경문제에 있어 단순히 단편적인 문제가 아니라 사회와 경제 모든 분야가 서로 연계되어 복잡하게 작동되고 있으며, 미래는 기후변화, 자연재난 등으로 인해 불확실성이 커지고 있는 실정에 있다. 즉, 어느 한 분야의 계획이론이나 문제 인식만으로는 합리적이고 시대적 변화에 적응하는 계획을 수립하는데 있어 단기적이면서도 효율적인 수립 체제를 이루는데 한계점을 인식하고 있는 것으로 파악되었다(Choi, 2020).

오늘날 공간의 개발계획과 환경계획의 통합적 운용에 대한 필요성은 충분히 인지하고 있으나, 아직까지 국내에서 시행되고 있는 국토-환경계획의 통합관리에서는 동일한 공간 위계에 따른 수립주체, 승인주체, 수립주기 등의 기준에 대한 면밀한 검토가 부족하여 실질적으로 연동체계를 구체적으로 도입하는데 있어 어려움이 있는 실정이다. 또한 최근 국내에서는 개발계획 수립시 개발사업을 통한 사익추구로 인해 발생하는 잘못된 수단, 환경변화에 따른 수동적인 규제변화 등의 문제점들이 지속적으로 나타나고 있다. 그러므로 본 연구에서는 ‘개발’과 ‘보전’ 간의 지속가능한 균형발전에 있어 한계점을 보완하고자 국토-환경의 통합관리에 대한 선행연구 고찰과 국토계획에 해당하는 도시계획 관련 법률과 환경계획에 해당하는 환경 관련 법률 검토를 기반하여 동일한 공간 위계에 따라 수립되고 있는 계획 체제의 재구성을 통해 시사점을 도출하였다. 이를 통해 향후 국내에서 국토이용을 위한 개발계획과 자연환경의 보전을 위한 보전계획의 연계를 효율적으로 운용하고자 연구를 진행하였다.

2. 연구방법

본 연구의 방법으로는 국토계획과 환경계획의 통합적 관점에 대한 정책모델 개념 중 하나인 환경정책통합(Environmental policy integration, EPI) 관련 문헌연구와 오늘날까지 국내에서 추진하고 있는 국토-환경계획 통합관리 시행현황 및 관련 선행연구를 고찰하여 국토-환경계획의 통합관리에 대한 종합적인 방향성을 제시하였다. 또한, 실질적인 계획수립 추진 기반을 마련하고자 도시계획 관련 법률과 환경 관련 법률을 기반하여 국내에서 현재 수립하고 있는 계획 체제를 국토권, 광역권, 지역권, 기타의 동일한 공간 위계 기준에 따라 재구성하여 국토-환경계획 통합관리의 효율적 연동체계를 위한 보완점을 제시하고자 하였다. 국외사례로는 대표적으로 효율적인 국토-환경계획의 연동체계를 이루고 있는 독일과 국내와 유사한 토지이용체계 구조를 구성하고 있는 일본을 대상으로 고찰하였으며, 향후 국내의 국토- 환경계획의 통합관리에 있어 보다 효율적인 운용체계를 구축하여 ‘개발’과 ‘보전’ 간의 국토균형발전을 위한 상호연동 체계를 도모할 수 있도록 제언하고자 하였다.

3. 결과 및 고찰

3.1. 환경정책통합과 국내의 국토-환경계획 통합관리

교통, 철도 등 비환경적 정책 부문에 환경의 목적을 내재화하는 정책적 모델인 환경정책통합은 지속가능발전의 개념에 대한 중요 부문으로 그 필요성과 중요성을 강조하고 있으며, 오늘날까지도 지속적인 관심이 증가하고 있는 정책모델 중 하나이다(Briassoulis, 2004; Stead and Meijers, 2009; Zonneveld and Spaans, 2012; Scholz et al., 2012; Simeonova and Van Der Valk, 2016). 환경정책통합은 국제연합환경개발회의(United Nations Conference on Environment and Development, UNCED)와 유럽연합(European Union, EU)의 전반적인 발전 과정에서 개발과 환경 간의 상충 속에 대한 담론으로부터 중요한 원칙으로 부상했으며, 오늘날까지 국제기관에서의 가이드라인 제시 및 지속적인 연구(Innes, 1996; Healey, 1997; Hertin and Berkhout, 2001; Booher and Innes, 2002; Jordan and Schout, 2007; Jordan and Lenschow, 2008; Simeonova and Van Der Valk, 2009, 2016)가 선행되어왔다.

선행연구에 따르면 환경정책통합을 추진하기 위해서는 기본적으로 서로 다른 정부 기관, 위원회 등 간의 상호연계를 의미하는 수평정책통합(horizontal policy integration)과 위계에 따른 타 정책 분야 간의 상호연계를 의미하는 수직정책통합(vertical policy integration)이 현재 파편화된 조직 구조에서 상호강화를 이룰 수 있는 계획 프로세스를 기반하여 이루어져야 한다고 언급하고 있다. 다만, Lafferty and Hoveden(2003)은 실질적으로 통합을 강화하기 위한 구체적인 노력에 있어서 아직까지 충분한 분석적 정밀도를 제공하지 못하고 있어 명확지 않은 개념이라고 언급하였다. 또한 Nilsson and Persson(2017)은 장기적 수립주기가 요구되는 환경정책통합은 일반적인 정책적 주기나 공공 예산의 시간적 범위 등의 일치에 있어 어려움이 있고, 환경정책통합의 새로운 평가기준을 활용하기보다는 기존의 핵심 평가 기준으로 평가하는 경우가 많기 때문에 대중적인 인식이나 정치적 의지에 있어서도 한계점이 있을 것이며, 특히 다른 기관과의 협력이 중요한 환경정책통합은 비효율적인 협력체계로 인한 갈등에 대한 우려와 국제기구에서 개발된 복잡한 지침에 대한 국내적용의 한계성을 문제점으로 언급하였다.

국내에서는 국토-환경계획의 통합관리를 추진하고자 법제적 근거마련을 위해 2002년 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」과「환경정책기본법」에 개발과 보전의 조화 추구와 개발계획 및 사업시행 시 환경성을 고려해야한다는 내용을 추가하였으며, 2015년~2016년에 국토·환경계획 연계를 위한 법적기반을 마련하였다. 그 후, 2018년 3월 국토부와 환경부가 공동으로 「국토·환경 통합관리 공동훈령」을 제정함에 따라 2019년 「제5차 국토종합계획」과 「제5차 국가환경종합계획」이 수립되면서 최초로 국토-환경계획의 통합관리에 대한 고려가 시도되었으며, 2021년에 ‘환경계획수립지침’과 2023년에 ‘도시계획수립지침’이 수정·보완되었다. 이러한 흐름 속에서 국토-환경계획의 통합관리가 실질적으로 도입할 수 있도록 국토-환경계획의 연계방안에 대한 연구(Sung, 2013; Wang, 2015; Lee, 2019; Kim, 2020; Choi, 2020; Choi, 2021), 국토-환경계획의 통합관리를 위한 공간계획과 환경계획에 대한 연구(Choi, 2019a, 2019b; Lee, 2020), 국토-환경계획의 실현성을 위한 지표개발 및 평가에 대한 연구(Lee, 2017; Heo et al., 2018, 2019) 등 다양한 측면에서 선행적 연구를 진행하였으나, 아직까지 실효적으로 추진하는데 있어서는 구체적인 시행방안을 위한 정밀한 검토와 분석이 부족한 것으로 파악되었다.

이를 통해 환경정책통합의 일환으로 볼 수 있는 국내의 국토-환경계획의 현명한 통합적 운영을 위해서 다음과 같은 총체적 방향성을 도출할 수 있다. 하나, 효율적인 국토-환경계획의 연동체계를 위해서는 환경정책통합의 개념을 기반으로 현재 토지이용체계에 따라 수립되고 있는 국토계획과 환경매체별로 수립되고 있는 환경계획을 통합적 관점으로 파악할 수 있는 동일한 공간 위계에 따라 재구성하여 계획수립 시기, 수립주체, 승인주체 등의 세부적 기준을 면밀히 검토할 필요가 있다. 둘, 국토-환경계획을 추진할 시 타 부처와의 상충과 이해관계자들 간의 적합한 합의점을 제공할 수 있는 기준을 마련하여 수직·수평적으로 상호연계를 강화할 수 있는 방안의 마련이 필요하다. 셋, 국토개발 사업과 자연환경 보전 사업 간의 공간 위계에 따른 효율적인 상호연계를 위해 각 계획체계 간의 상향식(bottom-up) 계획흐름과 하향식(top-down) 계획흐름을 고려한 검토와 실질적인 조율이 가능할 수 있도록 명확한 의사결정체계가 구축되어야 할 필요가 있는 것으로 사료된다.

3.2. 국내의 국토-환경계획 통합관리를 위한 계획수립 체제의 재구성

국내의 국토-환경계획 통합관리를 위한 계획수립 체제의 재구성을 위해 국토계획과 환경계획 중에서도 종합적인 계획을 나타내고 있는 상위계획들을 대상으로 하였으며, 국토-환경계획에 동일하게 적용할 수 있는 공간 위계 단위를 국토권, 광역권, 지역권, 기타로 구분하였다. 국토권은 국토전역을 대상으로 수립하고 있는 계획, 광역권은 2개 이상의 광역지자체인 초광역권과 광역지자체로 지정되어 있는 광역계획권과 도 또는 특별자치구역의 관할구역을 대상으로 수립하고 있는 계획, 지역권은 시·군·구를 다루고 있는 권역을 대상으로 수립하고 있는 계획, 기타는 그 외 특정구역을 다루고 있는 계획으로 구분하였다. 이러한 공간 위계에 따라 국내에서 국토개발과 환경보전을 위해 도시계획 관련 법제적 근거와 환경계획 관련 법제적 근거를 기반으로 수립되고 있는 계획 체제들을 재구성하여 검토(Table 1, 2)를 진행하였으며, 이를 통해 국토-환경계획의 연계강화를 위한 방향성을 제시하고자 하였다.

Table 1.

Reconstitution of the planning system for national land planning in South Korea (Formulated by referring to the Legal Information Center)

Table 2.

Reconstitution of the planning system for environmental planning in South Korea (Formulated by referring to the Legal Information Center)

국토개발을 위한 계획수립 체제 측면에서는 국토권 단위에서는 국토종합계획, 부문별계획, 공원기본계획으로 구분할 수 있으며, 광역권에서는 초광역권계획, 도종합계획, 광역도시계획으로 선별할 수 있다. 지역권에서는 시·군 종합계획, 도시·군계획, 개발제한구역의 지정 등에 관한 도시·군관리계획과 공원녹지기본계획으로 구분할 수 있으며, 기타에서는 특정 지역을 대상으로 하는 지역계획으로 분류할 수 있었다. 환경보전을 위한 계획수립 체제 측면에서는 국토권 단위에서는 국가차원 및 비전을 위한 국가환경종합계획과 환경매체별 종합·기본계획 등으로 검토할 수 있었으며, 광역권에서는 시·도를 대상으로 지역적 특성을 고려하여 시행하는 종합·기본계획과 특정 관리 혹은 대책지역으로 지정하고 수립하는 계획을 선별할 수 있다. 지역권에서는 시·군·구를 대상으로 수립하고 있는 환경계획과 기본계획을 파악할 수 있다.

이를 통해 전반적으로 국토계획은 각 적용면적에 따른 장기발전방향을 제시하고 있음과 동시에 난개발 방지와 효율적인 토지 이용의 관리를 위한 규제에 관한 계획으로 수립되고 있는 것을 확인할 수 있었으며, 반면 환경계획은 환경매체별로 상위계획으로 종합계획 및 기본계획이 수립되고 있으며, 이에 따른 관계 중앙행정기관 및 지방자치단체의 장 등 광역권, 지역권에 맞춰서 수립할 수 있도록 기본계획, 시행계획, 대책계획 등이 구성되어 있는 것을 확인할 수 있었다.

3.3. 국외의 국토-환경계획의 연동체계와 공간계획

3.3.1. 독일

독일은 연방제 국가로 중앙집권적 행정체제가 아닌 통치 영역을 총괄하는 수직적 권한 분산을 명기한 연방국가 정부제도이며(Lee, 2015), 연방과 각 주의 관계를 동등하고 협조적인 관계를 이루고 긴밀한 행정적 통합을 기반한 행정적 연방제(exekutivföderalismus)를 시행하고 있다. 구체적으로 독일의 공간계획체계는 연방국토계획법(raumordnungsgesetz), 주 단위국토계획법(landesplanungsgesetz), 건설법전(baugesetzbuch)의 법령을 기반으로 이루어지고 있으며, 연방(bund), 주(bundesländer), 주행정관구(regierungsbezirke), 독립시(kreisfreie stadt), 게마인데(gemeinde)의 행정체제를 구성하고 있다.

이러한 공간계획체계에서 연방은 공간계획, 지역계획, 부문계획, 예비·법정 토지이용계획의 법정계획 도구만 운영하고, 주와 게마인데는 법정계획과 더불어 전략계획, 개념계획, 협약, 발전계획, 프레임워크 계획 등의 비법정계획 도구를 모두 운영할 수 있으며, 정부-지방 하향적 체계가 아니라 지방자치에 기반한 분산형 의사결정구조로 연방-주-게마인데의 계획 권한에서 게마인데의 권한을 강화하고 실질적 효력을 갖도록 하는 하향적 계획 흐름과 상향적 계획 흐름이 혼합된 대류원리(gegenstromprinzip)에 근거하여 이루어진다(Yeo, 2021). 대류원리는 공간계획법(raumordnungsgesetz)을 기반한 공간계획 건축계획법의 기본원칙으로 하위계획인 도시토지이용계획은 상위계획인 지역계획에 대한 발언권과 참여권 그리고 법적 권리를 행사할 수 있는 시스템을 의미하며, 제1조3항(§1 Absatz 3)에 의해 하위 공간의 개발, 질서 및 보호는 전체 지역의 조건과 요구 사항에 적합해야 하며, 전체 공간의 개발, 질서 및 보호는 하위 공간의 조건과 요구 사항을 고려해야 한다고 명시하고 있다.

이러한 대류원리를 기반한 독일의 공간계획체계에 따른 환경생태계획(landschaftsplan)을 포함한 부분계획은 다음 Fig.1과 같다. 연방정부(federal level)에서는 종합적인 공간계획은 별도로 수립되지 않지만, 전반적인 지속가능성과 국토공간에 대한 일관성을 위한 정책문서를 구축할 수 있다. 국가 수준(state level)에서는 연방정부에서 제시한 공간적 목표와 전략을 기반으로 국가공간개발계획을 수립하여 관련 공간의 부문별 계획을 조정하고, 법적 구속력이 있는 지침을 제공하여 하위 수준의 공간개발에 대한 상호체제를 이루고 있다. 지역 수준(planning regions)에서는 연방과 주 간의 하향식 및 상향식 계획 사이를 조율하는 중심 도구로 작용하며, 연방공간계획법에 의거하여 성장지역 지정, 지역사회 기능 검토, 교통인프라 표시 등 다양한 역할을 수행한다. 지방자치단체 수준(municipalities)에서는 법적 구속력이 기반한 토지이용계획을 수립 및 제공하고 경관보호를 위한 구체적인 조치를 취하며, 그 외에도 조경계획의 경우 공간계획에 있어 환경보호와 보전을 초점을 두어 구조를 반영하거나 필요시 추가적으로 부문별 계획을 수립하여 운영하고 있다.

Fig. 1.

Spatial planning system and environmental ecological planning in Germany.(Modified by the author based on: Schmidt and Buehler, 2007; Buehler et al., 2013; Angelina and Vallée, 2015; OECD, 2017)

3.3.2. 일본

일본은 과거 국토형성계획과 국토이용계획이 이원화되어 수립해왔으나, 2005년부터 국토형성법 제정 이후 두 계획 간의 일체적인 수립이 추진되었으며, 크게 지역 단위의 공간정비계획(국토형성계획)과 토지 이용에 관한 계획(국토이용계획, 토지이용기본계획)으로 구분하여 공간정비계획은 전구-광역 단위, 국토이용계획은 전국-도도부현-시정촌 단위로 직접적인 방향을 제시하고 있다(Korea Rural Economic Institute, 2020). 광역지방계획에 해당하는 도도부현 수준에서는 법적 근거가 없으나, 토지이용계획 관련 법령에 의거하여 도시지역, 농업지역, 산림지역, 자연공원지역, 자연보전지역 등의 토지이용계획을 수립하여 기본구상을 제시하고 도시기본계획에 반영하도록 하며, 중앙정부의 국토교통성과 관련 부서, 관계 지방광역자치단체, 전문가, 지역경제계, 시민 등으로 구성된 광역 지방계획협의회를 통하여 수립한다(Lee, 2009). 또한, 토지 이용 관련하여 개별적으로 도시계획법에 의거한 도시계획, 농업진흥지역정비법에 의거한 농업진흥지역정비계획 등 각 해당 법제적 근거에 의거하여 계획을 수립하고 있는 것으로 파악되었다. 시정촌 수준에서는 지방자치법에 의거하여 장기적인 지역의 장래상과 정비방침을 제시하고 있으며, 시정촌의 도시기본계획에 반영토록 하고 있다. 이렇듯 일본은 지방분권에 기반한 도시계획체제를 이루고 있는 것으로 확인할 수 있었다. 결정권한에 있어서는 도도부현이 결정하는 도시계획의 경우, 관련 중대안건에 대해서만 국가의 협의와 동의를 통해 도도부현이 결정할 수 있도록 하고 있고, 시정촌이 결정하는 도시계획의 경우, 도도부현 지사의 동의가 요구되는 협의를 시행한 후 시정촌이 결정할 수 있도록 운용되고 있으며, 인가에 대신해서 협의와 동의로 이루어진 합리적인 상호관계를 이룰 수 있도록 시행되고 있는 것으로 파악되었다(Choi, 2004).

이러한 공간계획체계를 이루고 있는 일본의 환경계획 간의 연계는 다음 Fig.2와 같다. 국토계획과 환경계획은 법적 근거에 의해 연동체계를 수립하고 있지 않으나, 환경정책의 기본법인 환경기본법에 의거하여 종합적이고 체계적인 추진을 위해 환경기본계획을 국가, 도도부현, 시정촌에서 단계를 이루어 수립하고 있다. 또한, 국토계획에 환경계획을 내재화하여 내용적 연동을 취하고 관련 시범사업을 시행하고 있다.

Fig. 2.

Spatial planning system and environmental ecological planning in Japan.(Modified by the author based on: Moon, 2007, 2018)

구체적으로 국가수준에서는 환경부문 최상위계획인국가환경기본계획을 국토이용계획에 맞추어 전반적인 시책의 전략을 제시하고 있으며, 국토교통성에 의해 제정된 환경정책대강(環境政策大綱)과 녹지창조정책대강(緑地創造政策の大綱)을 시행하여 종합적인 계획을 제시하고 있다. 구체적으로 환경정책대강은 각 분야에서 환경시책을 실시하기 위해 환경공생주택추진계획, 도시환경계획, 신·녹지마스터플랜, 유역별 하수도정비종합계획 등을 수립하고 있으며, 녹지의 보전·창출·활용에 관한 종합계획을 수립하고 있는 녹지창조정책대강을 시행하고 있다(Moon, 2007; Wang, 2015). 도도부현 수준에서는 도시계획구역 마스터플랜을 기반으로 환경기본계획을 해당 현의 환경기본조례에 근거하여 장기적인 목표와 시책, 이해관계자들 간의 역할 등을 명시하고 있으며, 시정촌 수준에서는 기본계획인 도시계획 마스터플랜과 관리계획인 개별 도시계획을 기반으로 해당 시의 환경기본조례에 근거하여 전반적인 계획의 내용과 실현성을 높이기 위한 환경지표, 점검을 위한 모니터링과 평가 추진을 위한 체제 구성, 조직관리, 예산 마련 등의 내용을 환경기본계획에 담고 있다. 또한 시정촌의 경우, 도시계획구역 내를 대상으로 도시에서의 녹지보전 및 녹화추진을 위해 도시환경계획과 녹지기본계획을 수립하여 운영하고 있다.

4. 결 론

지속적인 개발행위로 인한 자연환경의 훼손과 오늘날의 기후변화 등으로 인해 나타나는 불확실한 재난의 위험성에 따른 환경개선에 대한 필요성을 인지하고 있는 현재, 국내에서는 ‘개발’과 ‘보전’ 간의 모순의 균형점을 도모하고자 국토계획과 환경계획에 대한 통합적 연동체계의 법제적 기반을 마련하여 정책의 효과적 추진을 위해 다양한 측면에서 연구를 진행하였다. 국외에서도 지속적으로 경제성장과 환경보전 간의 균형점을 모색하기 위해 지속가능개발에 대한 이념을 목표로 선행적으로 연구가 추진되고 있으며, 대표적인 정책모델 개념인 환경정책통합 등을 제시하였다. 다만, 국내에서는 아직까지 면밀한 분석방안의 부재, 이해관계자들 간의 갈등 우려, 예산의 수립방안과 시간적 범위 등에 대한 어려움, 정책의 정합성, 기존 평가기준에 대한 차별화의 부재 및 평가체계의 연동성 등 추가적인 검토가 필요한 단계에 있음을 알 수 있었다. 이를 통해 국토계획과 환경계획 수립과정에서 보다 효율적인 통합적 연동체계를 마련하기 위해서는 국토계획과 환경계획 간의 공간의 위계성 검토, 각 계획에 대한 수립주기, 계획의 내용 등의 면밀한 검토가 필요할 것으로 파악되었다. 또한, 추진체계에 있어 하향식 및 상향식에 대한 양방향 체계의 검토 또한 마련될 필요가 있을 것으로 확인되었다.

이러한 시사점을 바탕으로 본 연구에서는 환경정책통합의 기본개념을 기반으로 국내의 도시계획 법률에 의거한 국토계획과 환경보전 관련 법률에 의거한 환경계획 체제를 동일한 공간 위계에 따라 재구성하여 검토하고자 하였다. 수직적 관점에서 동일한 위계에 따라 계획을 재구성하고자 국토권, 광역권, 지역권, 기타로 구분하였으며, 세부적으로 수립계획, 근거법률, 수립주체, 승인주체, 수립주기, 수립계획 정의, 적용대상의 기준을 설정하여 검토하였다. 또한, 국토계획과 환경계획 간의 연동체제에 대한 대표적인 국외사례로 연방국가인 독일과 우리나라와 유사한 토지이용체계를 이루고 있는 일본을 중점적으로 고찰하였다. 이를 통해 국토-환경계획의 효율적인 통합 연동체계 마련을 위한 시사점을 다음과 같이 도출할 수 있었다.

첫째, 국토-환경계획의 구체적인 토지이용계획 기준이 상이하여 통합적 연동에 있어 어려움이 있다. 국토계획의 경우, 국토-광역(초광역권, 광역권, 도)-지역(시·군)-기타로 구분되고, 환경계획을 국토계획과 동일한 공간 위계로 구분하게 되면, 국토-광역(시·도)-지역(시·군·구)-기타로 구분되어지는 것으로 파악되었다. 또한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의거한 ‘시·군 관리계획’의 경우, 계획구역인 용도지역, 용도구역, 용도지구로 운용되고 있어 환경매체에 따라 계획이 수립되는 환경계획과는 연동하기 어려운 실정에 있다. 이를 통해 국토-환경계획을 상통된 목표와 전략으로 연계하기 위해서는 공간적 위계를 명확하게 구분할 수 있는 공통된 기준점이 제시될 필요가 있는 것으로 판단된다.

둘째, 개발에 따른 환경의 훼손량을 방지하기 위해서는 공간 위계에 따른 각 계획들의 수립시기와 정비기간이 동일하게 이루어져야 할 필요가 있다. 수립시기의 경우, 「국토·환경 통합관리 공동훈령」 제6조와 제9조에 의거하여 국가계획과 지자체계획의 수립시기와 수정계획 기간을 일치되도록 명시하고 있으나, 통합적 관점에서 보면 계획시기와 정비기간이 상이한 부분들을 다수 확인할 수 있었다. 이에 대한 혼란을 해소하기 위해서는 위계별로 계획의 성격과 특성을 고려하여 일치시켜야 할 필요성이 있는 각 계획에 대한 수립시기를 명확하게 제시하여 각 국토계획과 환경계획의 목표를 정성·정량적으로 검토할 필요가 있으며, 계획기간 중 변동되는 사안에서도 유연하게 대처할 수 있도록 정비기간 또한 동시에 검토할 수 있는 방안이 마련되어져야 할 필요가 있다.

셋째, 현재 우리나라의 경우, 토지이용체계에 있어 효율적으로 운용할 수 있는 지방분권체제를 이루고 있으며, 이에 따라 도시계획과 환경계획의 승인주체는 하향식 추진방향에 따라 권한이 부여되고 있는 것으로 확인할 수 있었다. 이를 보완하기 위해 의원내각제의 일본과 연방제의 독일과 같이 우리나라 또한 단순히 하향식 추진방향이 아니라 지자체의 입장을 충분히 고려할 수 있는 하향과 상향 간의 명확한 상호 교류관계가 이루어질 수 있는 체계에 대한 추가적 검토가 필요할 것으로 확인된다.

본 연구에서는 현재 국내의 국토계획 및 환경계획의 통합관리를 추진하는데 있어 정책적 보완점을 제시하고자 대표적인 통합정책모델에 대한 개념과 국내 추진현황에 대한 실정을 검토하였으며, 실질적인 추진 방향성에 대한 제언을 제시하고자 도시계획 법률 기반으로 시행되고 있는 계획과 환경 법률 기반으로 시행되고 있는 계획을 동일한 공간 위계에 따라 재구성하고, 국토-환경계획의 연동체제에 대한 대표적인 국외사례로 독일과 일본의 사례를 병행하여 고찰하였다. 다만, 본 연구에서는 공간 위계를 주 기준으로 설정하고 각 계획에 대한 법령 내에서만 검토를 진행하였으나, 추후 의제처리, 법제 간의 상충, 제도 간의 중복 등과 같은 다양한 요인에 대해 추가적으로 고려하여 효율적인 통합운영 관리를 위해 각 위계에 따른 적용범위 설정, 구체적인 계획내용의 검토, 구체적인 연동체제를 위한 평가도구에 관한 연구들이 지속적으로 이루어져야 할 것으로 판단된다.

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ㆍProfessor. Sung-Jin Yeom

Department of Landscape Architecture, Faculty of Plant Science and Landscape Architecture, Hankyong National Universityysj@hknu.ac.kr

ㆍPh.D. Candidate. Ho-Jung Yoon

Department of Applied Resource and Environment, Faculty of Applied Resource and Environment, Hankyong National Universityhojung0919@hknu.ac.kr

Table 1.

Reconstitution of the planning system for national land planning in South Korea (Formulated by referring to the Legal Information Center)

Level	Establishment plan			Relevant statues	Establishment authority	Authorization authority	Establishment cycle	Maintenance period	Establishment plan definition
National level	Comprehensive national territorial plan		Framework Act on the National Land	Minister of Land, Infrastructure and Transport (Article 9)	(deliberation by the national land policy committee and the state council) President (Article 12)	20 years (Article 7)	5 years (Article 19)	the comprehensive plan for long-term development of the land	the entire national territory
	Divisional planning		Framework Act on the National Land	Head of a central administrative agency (Article 17)	-	determined in consideration of the time of establishment of the comprehensive national land plan (20 years) (Article 7)	5 years action plan by jurisdiction (Article 7 of the enforcement decree)	the plan that sets out the long-term direction of development for a particular sector	the entire national territory
	Basic plan for the park		Natural Parks Act	(deliberation by the national parks commission) Minister of the Environment (Article 11)	Minister of Environment (Article 11)	10 years (Article 11)	10 years (Article 15)	the comprehensive plan that presents long-term development directions for conservation, use, and management of natural parks	the park districts
Metropolitan level	Super-regional planning		Framework Act on the National Land	Mayors and governors of the country or the head of a special local government under Article 199 of the Local Autonomy Act (Article 12-2)	(deliberation by the national land policy committee) Minister of Land, Infrastructure and Transport (Article 12-2)	determined in consideration of the time of establishment of the comprehensive national land plan (20 years) (Article 7)	-	the plan to present the direction of long-term development of the relevant region for the promotion of linkage and cooperation projects necessary for the development of the economic and living areas of the region	the areas beyond the administrative districts of special cities, metropolitan cities, special autonomous cities, and Do/special autonomous provinces
	Provincial comprehensive plan		Framework Act on the National Land	(deliberation by the urban planning commission) Governor (Article 13)	(deliberation by the national land policy committee) Minister of Land, Infrastructure and Transport (Article 15)	determined in consideration of the time of establishment of the comprehensive national land plan (20 years) (Article 7)	-	the comprehensive plan that presents the long-term development direction of the region	the jurisdiction of a province or special autonomous province
	Extensive town planning		National Land Planning and Utilization Act	Minister of Land, Infrastructure and Transport / Mayors and governors of the country / Mayor or county head (Article 11)	(deliberation by the central urban planning commission) Minister of Land, Infrastructure and Transport (Article 16)	-	5 years (Article 12)	the plan to present the long-term development direction of the designated metropolitan planning area	the district designated as a regional planning area
Regional level	Comprehensive plan for the urban and county		Framework Act on the National Land	Urban and county planning formulated pursuant to Framework National Land Planning and Utilization Act (Article 6)		determined in consideration of the time of establishment of the comprehensive national land plan (20 years) (Article 7)	-	the plan to present the basic spatial structure and long-term development direction of the relevant area, and to formulate land use, transportation, environment, safety, industry, information and communication, health, welfare, culture, etc	the jurisdiction of special cities, metropolitan cities, special autonomous cities, cities, or counties (excluding metropolitan cities)
	Urban and county planning	Basic urban and county plan	National Land Planning and Utilization Act	(deliberation by the local urban planning committee) Mayors and governors of the country / Mayor or county head (Article 18, 22)	(deliberation by the local urban planning committee) Governer (Article 22-2)	-	5 years (Article 23)	the comprehensive plan that presents the basic spatial structure and long-term development direction, which serves as a guideline for the establishment of urban and county management plans	the district under jurisdiction
	Urban and county planning	Urban and county management plan	National Land Planning and Utilization Act	Mayors and governors of the country / Mayor or county head (Article 24)	(deliberation by the central urban planning commission) Minister of Land, Infrastructure and Transport (deliberation by the urban planning committee of the city and provincial government) Mayors and governors of the country / Mayor or county head (Article 30)	-	5 years (Article 34)	the plans for land use, transportation, environment, landscape, safety, industry, information and communication, health, welfare, security, culture, etc. established for the development, maintenance, and preservation of special cities, metropolitan cities, special autonomous cities, special autonomous cities, cities, or counties	the district under jurisdiction
		District units plan	National Land Planning and Utilization Act	Determined according to the urban and county management plan		-	-	the urban and county management plan formulated to rationalize land use, promote its functions, improve aesthetics, secure a good environment, and systematically manage the area	the district units plan
		Minimum area plan for location regulation	National Land Planning and Utilization Act	Determined according to the urban and county management plan		-	-	the urban and county management plan formulated to determine matters necessary for the management of the minimum area regulated by location, such as matters concerning the use of land and restrictions on the use, construction and construction rate, volume rate, height, etc. of buildings	the minimum area for location regulation
		Growth management plan	National Land Planning and Utilization Act	Mayors and governors of the country / Mayor or county head (Article 75-3)	-	-	5 years (Article 75-3)	the plan to be formulated to prevent reckless development and induce planned development	the growth management planning area
	Greenbelt management plan		Act on Special Measures for Designation and Management of Development Restricted Zones	(deliberation by the local urban planning committee) Mayors and governors of the county (Article 11)	(deliberation by the central urban planning commission) Minister of Land, Infrastructure and Transport (Article 11)	5 years (Article 11)	5 years (Article 11)	the plan for comprehensive management of development restricted zones	the limited development district
	Urban green space planning		Act on Urban Parks, Green Areas, etc	(deliberation by the local urban planning committee) Mayors and governors of the county or the mayor of a city prescribed by presidential decree (Article 5, 9)	(deliberation by the local urban planning committee) Governor (Article 9)	10 years (Article 5)	5 years (Article 6)	the master plan for comprehensively presenting directions for the expansion, management, and use of park green areas in urban areas	the municipality (municipality where a basic urban and county plan shall be formulated pursuant to Article 18 (1) of National Land Planning and Utilization Act)
Other region	Regional planning		Framework Act on the National Land	The head of a central administrative agency or the head of a local government (Article 16)	-	determined in consideration of the time of establishment of the comprehensive national land plan (20 years) (Article 7)	-	the plan formulated to achieve special policy objectives	the specific area

Table 2.

Reconstitution of the planning system for environmental planning in South Korea (Formulated by referring to the Legal Information Center)

Level	Establishment plan	Relevant statues	Establishment authority	Authorization authority	Establishment cycle	Maintenance period	Establishment plan definition	Application target area
National level	National environmental comprehensive plan	Basic Environment Law	Minister of the Environment (Article 14)	Deliberation by the state council (Article 14)	20 years (Article 14)	5 years (Article 16-2)	the comprehensive plan for environmental conservation at the national level	the entire national territory
	Basic plan for carbon neutrality green growth	Basic Act on Carbon Neutrality	(review of committee → deliberation by the state council) President (Article 10)	-	5 years (Article 10)	every year (Article 13)	the plans to achieve national vision and mid- to long-term reduction goals, etc	the entire national territory
	Basic plan for conservation of natural environment	Natural Environment Conservation Act	Minister of the Environment (Article 8)	Deliberation by the central environmental policy committee (Article 8)	10 years (Article 8)	-	the basic plan for the conservation of the natural environment nationwide	the entire national territory
	Basic plan for the management of ecological and landscape conservation areas	Natural Environment Conservation Act	Minister of the Environment (Article 14)	-	-	-	the long-term plan to present the management goals, directions, guidelines, etc. of ecological and landscape conservation areas	the ecological and landscape conservation area
	National biodiversity strategy implementation plan	Act on the Conservation and Utilization of Biodiversity	Head of the relevant central administrative agency (Article 8)	-	every year (Article 8)	-	the plans to formulate strategies for the conservation of biodiversity and the sustainable use of components in the country	the areas under the jurisdiction of the national biodiversity strategy
	Basic plan for the protection of wildlife	Wildlife Protection and Management Act	Minister of the Environment (Article 5)	-	5 years (Article 5)	-	the plan to be formulated for the protection of wildlife and the preservation of its habitat environment	endangered wildlife, etc
	Basic plan for soil conservation	Soil Environment Conservation Act	Minister of the Environment (Article 4)	-	10 years (Article 4)	-	the national basic plan that presents the goals and directions for implementation of national policies to prevent national health and environmental harm through soil conservation	the soil
	Basic plan for the park	Natural Parks Act	(deliberation by the national parks commission) Minister of the Environment (Article 11)	Minister of Environment (Article 11)	10 years (Article 11)	10 years (Article 15)	the comprehensive plan that presents long-term development directions for conservation, use, and management of natural parks	the park districts
	Basic plan for wetland conservation	Wetlands Conservation Act	(deliberation by the national wetland committee) Minister of the Environment (Article 5, 5-2)	-	5 years (Article 5)	-	based on the basic plan for wetland conservation, the Ministry of Environment and the Ministry of Oceans and Fisheries respectively, the basic plan to present policy directions and implementation tasks for sustainable wetland conservation, management, and use based on the outlook for changes in wetland conservation conditions at home and abroad over the next five years	the wetland
	Comprehensive plan for air quality improvement	Clean Air Conservation Act	Minister of the Environment (Article 11)	-	10 years (Article 11)	-	the comprehensive plan to improve air environment by reducing air pollutants and greenhouse gas	the air pollutants and greenhouse gas
	Basic plan for air quality management	Special Act on the Improvement of Air Quality in Air Management Areas	(deliberation by the air quality management committee) Minister of the Environment (Article 9)	-	5 years (Article 9)	5 years (submission of progress report) (Article 9)	the basic plan for the improvement of air environment and reduction of air pollutants in the air management area	the atmospheric environment in the air management area
	Comprehensive plan for fine dust management	Special Act on the Reduction and Management of Fine Dust	(deliberation by the special committee on fine dust) President (Article 7)	-	5 years (Article 7)	-	the comprehensive plan for the reduction and management of fine dust considering comprehensive plan for air quality improvement	the fine dust
	Basic plan for the preservation of specific island areas	Special Act on the Conservation of Ecosystems in Island Areas such as Dokdo	Minister of the Environment (Article 5)	-	10 years (Article 5)	-	the master plan for preserving the natural ecosystem, etc. of specific islands	Dokdo and other island areas
	Basic plan for circular economy	Circular Economic and Social Act	(deliberation by the state council) Minister of the Environment (Article 10)	-	10 years (Article 10)	5 years (Article 10)	the basic plan that presents mid- to long-term policy objectives and directions for the transition to a circular economy society	the resources for a circular economic society
	Basic plan for Baekdudaegan protection	Baekdudaegan Protection Law	the head of the forest service (Article 4)	-	10 years (Article 4)	-	the master plan to protect Baekdudaegan efficiently	Baekdudaegan
	Basic plan for national water management	Framework Act on Water Management	(deliberation by the national water management committee) Minister of the Environment (Article 27)	-	10 years (Article 27)	5 years (Article 27)	the plan for national water management and protection	the water
	Comprehensive plan for watershed management	Framework Act on Water Management	(deliberation by the national water management committee and the basin water management committee) Chairman of the basin water management committee (Article 28)	-	10 years (Article 28)	5 years (Article 28)	the comprehensive plan for water management in watershed based on the basic plan for national water management	the water within the basin
	Basic plan for water environment management in Korea	Water Environment Conservation Act	Minister of the Environment (Article 23-2)	-	10 years (Article 23-2)	-	the basic plan for the management and conservation of water environment in public waters	the water environment of public waters
	Comprehensive plan for environmental health	Environmental Conservation Act	(deliberation by the environmental health commission) Minister of the Environment (Article 6)	-	10 years (Article 6)	-	the comprehensive plan to improve the health of the people by investigating, preventing, and managing the effects and damage of environmentally harmful factors on receptors	the resources that affect environmental health, such as environmentally harmful factors
	Basic plan for groundwater management	Groundwater Act	Minister of the Environment (Article 6)	-	10 years (Article 6)	5 years (Article 6)	the master plan for the systematic development and use of groundwater and the efficient preservation and management of underground water	the underground water
Metropolitan level	Urban and provincial environmental planning	Basic Environment Law	Mayors and governors of the country (Article 18)	Minister of Environment (Article 18-2)	10 years (report reference)	5 years (Article 18)	the environmental planning of the relevant urban and province in consideration of the regional characteristics of the jurisdiction in accordance with the national comprehensive environmental plan	the relevant urban and province
	Basic plan for carbon neutrality green growth in urban and province	Basic Act on Carbon Neutrality	(deliberation by a local committee) Mayors and governors of the country (Article 11)	-	5 years (Article 11)	every year (Article 13)	the plan to be formulated in consideration of the basic national plan and regional characteristics of the jurisdiction	the relevant urban and province
	Management plan for ecological and landscape conservation area in urban and province	Natural Environment Conservation Act	Mayors and governors of the country (Article 25)	-	-	-	the plan for the management of ecological and landscape conservation areas in the jurisdiction	ecological and landscape conservation area of the jurisdiction
	Basic plan for pollution control	Water Environment Conservation Act	Mayors and governors of the country (Article 4-3)	Minister of Environment (Article 4-3)	10 years (Article 4-3)	-	the plans to reduce pollution by comprehensively managing various sources of environmental pollution and controlling the emissions of various pollutants	the pollution control area
Regional level	Environmental planning for urban, county and district	Basic Environment Law	Mayor, governor, the head of the county (Article 19)	Mayor, governor (Article 19-2)	10 years (report reference)	5 years (Article 19)	the environmental plan of the relevant urban and county in consideration of the regional characteristics of the jurisdiction in accordance with the national environmental plan and the municipal environmental plan	the autonomous region
Regional level	Basic plan for carbon neutral green growth in urban, county and district	Basic Act on Carbon Neutrality	Mayor, governor, the head of the county (Article 12)	-	5 years (Article 12)	every year (Article 13)	the plan to be formulated in consideration of the basic national plan, urban and provincial plans, and regional characteristics of the jurisdiction	the autonomous region